来论｜韧性城市建设的减灾启示：“内修”与“外联”并举

2020年国务院政府工作报告中提出“十四五时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市”的目标，其中“韧性城市”是指城市像弹簧一样，能从容应对外界压力，并快速恢复原状。作为一种城市风险治理的新思路，其重点是提升城市系统自身组织、功能协调、适应不确定性的能力，追求人与自然的和谐发展，提高城市应对外界风险的恢复力和抵御能力，是实现城市可持续、助力高质量发展和构建新发展格局的重要手段。那么城市如何才能变得有韧性呢？总的来说，可以归结为两个途径，一是“内修”，通过加强城市自身主体建设提升抗灾能力。二是“外联”，即跳出自身，在区域和全球范围内寻求合作，群策群力，联合攻关，服务韧性建设。
首先，说到“内修”，近期有许多人将国内洪灾与海绵城市建设相关联，认为某地海绵城市建设投入资金超500亿，却抵挡不住一场暴雨，质疑此前建设的海绵城市是否无效。这里，先要为海绵城市洗冤。作为韧性城市的一种形式，海绵城市指城市能够像海绵一样，在应对雨水带来的自然灾害方面具有较好的弹性，是一种先进的城市雨洪管理模式。但海绵城市的提出更多的是为了应对常规暴雨，其雨水管网的设计标准通常为3-5年，而近期暴雨各项指标均远超常规，属于极端值，任何一个城市的管网都难以承受如此等级的暴雨，但这是否意味着我们的城市“内修”无可作为了吗？答案显然不是。“内修”至少可以从以下四个方面开展工作。
1）推动韧性规划立法。韧性城市与规划密不可分，但规划首先要有相关的法律法规体系进行保障，否则会导致制度不明、程序不清、管理不规范等一系列问题。这点，邻国日本的做法值得我们借鉴，作为一个经常受地震、台风、海啸等自然灾害侵袭的国家，早在1995 年阪神大地震之后，就通过修改《内阁法》和《灾害对策基本法》，提升建筑的抗震等级，探讨建立高密度城市区域应对地震灾害的对策。2011年的东北强地震和海啸，更是促使日本政府、规划师、学者、工程师等社会各界人士联合起来，思考如何将韧性城市上升为国家战略并加以落实。于是在2013年日本颁布了《国土强韧化基本法》，从法律层面对韧性城市规划进行约束和规范化。随后，2014年政府又发布了《国土强韧化基本规划》，作为最上位法定规划，对其他规划进行指导。在此框架下，日本全国有效推进了韧性规划，到2016年全国有超70%的地区完成了强韧性规划。我们国家针对海绵城市规划，在2015 年出台了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，今年4月，国务院办公厅又印发了《关于加强城市内涝治理的实施意见》，对城市内涝防治作了上层设计和总体部署。由此可见，创建韧性城市时，也需要类似的顶层设计和法律法规保障。
2）完善基础设施建设。基础设施就好比是城市的骨骼与血脉，一个韧性城市的基础设施必然是完备、坚韧、且能保障城市的各项功能正常。近期洪灾暴露出的问题，直观的原因是城市排水网管短时的失效，但海绵城市也好，韧性城市也好，不是简单的改造和扩建排水管网设施，从城市生态学的角度，一个运转正常的城市系统应该具有通畅和高效的物质流、能量流、信息流。因此，韧性城市的基础设施建设应统筹考虑交通、能源、通讯、物流、给排水等生命线工程设施的应急能力，此外还应对住宅，医院、环卫、教育等民生设施的质和量进行必要的维护和升级改造，从而保障城市居民的日常生活质量，使城市在应急状态下有足够的抗冲击能力和恢复能力。
3）提升社会治理水平。同样的硬件条件，管理与服务的精细化是提升城市韧性和宜居性的关键。面对台风和暴雨的冲击，不同城市表现出的社会治理水平的差异是显著的。
4）将韧性与智慧相结合。近些年，智慧城市概念的提出也受到社会的广泛关注，其核心是将信息化技术手段用于提升资源效率，优化城市管理和服务，提升居民生活品质。在信息化与大数据时代，韧性城市建设应与智慧城市建设相融合，借助空、天、地灾害信息感知网络与大数据，建立高精度的洪涝等灾害预报和预警系统，以及面对极端气象灾害下的应急管理体系和防灾救援体系，实现灾害风险识别、发展态势预测、应急救援指挥等功能，最终实现精准预警、快速救援、降低损失、及时复原的目的。
其次，为什么要强调“外联”，因为城市建设是一个区域性的公共问题，城市、区域、国家乃至全球的城市治理不再是相互分割的系统，而是在适度的“嵌入”和“脱嵌”中来回，甚至出现紧密结合的现象。如果只依赖单一地方政府独立解决，势必会产生各种各样的难题，使得城市建设和治理动力不足、难度加大、成效不彰。新形势下，需要深挖合作交流潜力，明晰外部联合的路径和机制，跨区域和多层次“外联”是推动韧性城市建设的重要途径。此处的“外联”可以从区域与全球两个层面开展合作交流。
1）区域性服务外联。环境的渗透性和相互依赖性决定了城市的建设和发展具有一定的溢出效应，其所带来的影响必定是跨越城市边界的。伴随着区域一体化的不断深入，城市群成为区域合作的重要载体，今后应以城市群为对象，探索和分析各个城市在其中所处的优势地位，从联防联控机制、财政支出平衡、政策倾斜、信息互通平台等方面加强韧性城市的合作治理建设，实现区域内城市间的有效协调、合作、衔接和优化，达到“城市刺激区域，区域服务城市”的双向可持续发展。
2）全球性协调外联。韧性城市建设和发展已不是单纯的“国际社会制定政策——国家采纳政策——城市实施政策”这样一个单一线性的过程。全球跨国城市联盟是指具有相同治理和建设目标的城市参与形成的新的治理模式，例如，C40气候领导小组，地区可持续发展理事会（International Council for Local Environmental Initiatives, ICLEI）等。这些全球性联盟中的城市建设既不是中央到地方的纵向约束，也不是区域的横向管理，而是从中间进行建设和管理，通过学习各城市的实践，探索契合需求的解决方案，获得国际专家的战略咨询和规划建议等，对约束于同一规则下的成员城市进行合作建设。
（韩骥，华东师范大学全球城市生态与可持续发展研究所所长，上海市城市化生态过程与生态恢复重点实验室副主任，华东师范大学生态与环境科学学院教授）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)